矿产资源勘查政策

1. 矿产资源勘查政策

(1)调整地质勘查区域布局，重点加强能源、黄金、铜矿及非金属矿产的勘查。
(2)建立专项勘查基金，加强重点矿种的地质勘查工作。
(3)开辟多种资金渠道，加强矿产勘查。
(4)引入市场机制，推进地质勘查成果有偿使用。

2. 矿产勘查政策法规体系

从管理职能层面把矿产勘查政策法规体系分为矿产资源基本政策、税费管理政策、矿产勘查投资管理政策、矿产勘查资质管理政策、矿业权管理政策、储量管理政策、矿产资源规划管理政策、地质资料管理政策、地质环境管理政策、行政监督管理政策和地方矿产勘查管理政策等11个方面，见下图。
下图分类体系是对矿产资源勘查政策法规体系按照管理职能进行的分类。

商业性矿产勘查投资指南

按照法律的效力层次进行分类，第一层次：全国人民代表大会制定的《中华人民共和国宪法》；第二层次：全国人民代表大会常务委员会制定的法律，如《中华人民共和国矿产资源法》等；第三层次：国务院制定的行政法规以及国务院各部、委、局、办制定的行政规章，以上均在全国范围内生效，如《中华人民共和国资源税暂行条例》等；第四层次：各省（区、市）依照上位阶法律可以制定地方性法规；人民政府可以制定地方性行政规章；自治区可以制定自治条例或单行条例；另外，省会城市、自治区首府和经国务院批准的较大市，依照上位阶法律、法规可以制定地方性法规和行政规章，均在地方行政管辖的范围内生效。
按照法律的效力层次分类，遵循以下原则：上位法的效力高于下位法；在同一位阶的法律之间，特别法优于一般法；新法优于旧法。
矿产资源勘查政策法规体系具有相对稳定性，但同时也是动态的。随着社会和经济的发展，部分法规需要修订和重新制定，现行的矿产资源勘查的政策法规体系及主要内容如表3-1所列。
表3-1 矿产资源勘查政策法规体系


续表


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3. 商业性矿产勘查的政策目标

6.2.1 建立健全商业性矿产勘查的政策法律体系
建立清晰、透明、稳定的商业性矿产勘查法规体系。主要包括：商业性矿产勘查资质管理制度；商业性矿产勘查市场准入制度，商业性矿产勘查的合法退出机制；规范市场秩序和宏观调控的管理政策法规，确保探矿权的财产权地位的法律制度；鼓励商业性矿产勘查活动开展的投资、资本市场及各项优惠政策；商业性矿产勘查市场监督管理制度等。
6.2.2 改善商业性矿产勘查环境
进一步完善矿产资源管理的法律法规，调整和完善矿产资源政策，加强对矿产资源勘查开发的监督管理，整顿和规范矿产资源管理秩序，提供良好的信息服务，创造公开、平等、有序、统一的矿产资源勘查投资市场环境。
通过公益性地质调查成果社会化拉动商业性矿产勘查投资，建立商业性矿产勘查补偿机制和商业性矿产勘查风险分担机制，来调控和引导商业性矿产勘查的投资方向。
政府通过制定商业性矿产勘查投资指导目录、编制商业性矿产勘查年度报告和投资指南等方式规划和引导商业性矿产勘查投资。
鼓励和吸引国外投资者勘查开发中国矿产资源，开展矿产资源方面的国际合作，实现资源互补互利。
协调和落实促进地勘队伍管理体制改革和推进商业性地质工作的各项优惠政策，也是商业性矿产勘查环境改善的一个重要方面。制定有利于商业性矿产勘查投融资发展的国家金融政策。
6.2.3 规范政府管理
规范政府的行政审批权限。改进政府行政审批方式，对于矿业权的取得要逐步采取市场配置的方式，对适合招拍挂的勘查开采活动，不同的矿种和不同的地区区别对待；优化政府行政审批程序，提高行政办事效率；加强行政审批监管和行政效能监察，建立社会监督网络。
规范以矿业权为核心的相关管理制度。严格依照法定权限审批矿业权，严格界定国土资源部和省级国土资源部门的矿业权审批权限；严格规范矿业权的取得方式，严格控制审批授予范围；依法保护矿业权人的合法权益，依法规范矿业权转让市场，规范矿业中介组织的行为；维护矿业权市场秩序，加强监督管理。
充分发挥政府的商业性矿产勘查行业管理作用。国土资源部作为地勘行业的主管部门，要加强对商业性矿产勘查的政策引导；明确我国战略性矿产勘查的支持方向，完善重要矿产资源的储备制度；加强对地质勘查行业资质管理和市场监管的力度；研究推广矿产勘查新技术、新方法；制定勘查技术规范、标准和市场规则；规范和加强行业协会和中介组织的建设。

4. 国家统一的矿业政策推进商业性矿产勘查

矿业是国家的重要产业。为了保障国家的社会经济发展、矿产资源的合理开发利用，国家要制定相应的政策，促进矿业的发展。因为矿业涉及不同政府部门的运作，涉及中央政府和地方政府的协调，很多以矿业为重要支柱产业的国家，需要制定统一的国家矿业政策。加拿大政府把统一的国家矿业政策定义为：“影响到矿业系统的决策、行动，及其对社会和经济影响方式的总和。”矿业政策可以因为世界矿业市场的变化、国家社会发展不同历史阶段的要求等而做出调整。加拿大联邦政府1996年颁布的国家矿业政策是《加拿大政府矿产和金属政策：为可持续而合作》。矿业法是刚性的，难以适应迅速变化的矿业市场，国家矿业政策则有灵活性，可以随着变化的形势调整。矿业活动涉及各方面的国家矿业政策利益，不少目标存在冲突，需要通过国家矿业政策调整各方面的利益关系，通过规划、税收、金融、财政等手段的联合运用，实现推进矿业发展的目标。需要强调的是，国家矿业政策不能有悖于矿业法和其他相关法律。我国的矿产勘查遇到诸多复杂问题，出台有关政策时，更要强调依法治理。
在本书第一章就提到，在市场经济国家，一般将矿业划分为六个阶段，矿产勘查是矿业活动的起点，是矿业最重要的组成部分。限于本书只研究商业性矿产勘查，因此只讨论国家统一的矿业政策涉及商业性矿产勘查的有关问题。其他五个阶段只提及几个有关问题，不做系统讨论。
一、矿产勘查投入的税收抵扣
矿产勘查的特点是高风险、高投入。在矿产勘查阶段，没有现金收入，对企业而言，现金流为负值。因为矿产勘查是矿业的组成部分，矿产勘查按项目计，其成功率只有1%～2%，从理论上讲，失败的勘查项目投入，应当在矿山生产时得到补偿。如何在税收政策上进行调控，鼓励商业性矿产勘查，是国家统一的矿业政策的一个重要组成部分。就是在税收制度的设计上，要充分考虑矿产勘查的行业特点。
核心就是勘查支出抵扣收入。矿产勘查对于矿业而言，就好像研究开发对于制造业一样，对于增加产业的税收基础至为重要。矿产勘查的投入，不应当从矿业企业的利润中产生，而应当是成本的组成部分。除了地质测量、地球化学地球物理测量、槽探、钻探、坑探、测试、地质报告编制以外，为寻求勘查项目的前期资料收集、野外踏勘、咨询论证、谈判签约等软投入，也是勘查支出。所有与矿产勘查有关的支出，构成累计矿产勘查支出。纳税人可以用累计矿产勘查支出抵扣其收入，当期未完成抵扣，可以无限期地向前结转进行抵扣。有的国家为了鼓励矿产勘查，甚至实施加倍抵扣的税收制度。
二、矿产勘查的财政补贴
对商业性矿产勘查实行政府财政补贴，在市场经济条件下，也是政府经常使用的一种调控手段，就像欧洲共同体部分国家实行农业财政补贴一样。
1.商业性矿产勘查政府财政补贴的特点
在一个特定时期，当某种矿产资源缺乏，而又不能完全由市场手段解决时，政府将提供商业性矿产勘查的财政补贴。如美国在冷战时期，对美国缺乏的钨矿等战略物资的勘查开发，提供政府财政补贴。通过调整补贴的矿种、补贴的比例、补贴的方式，达到政府对商业性矿产勘查干预、调控的目的。补贴的比例一般不高，但要达到“四两拨千斤”的作用，拉动对商业性矿产勘查的投资。
20世纪，美国政府对矿产勘查财政补贴的做法是，针对美国缺乏的36种矿产，发放25%～50%的勘查补助贷款。勘查开发成功，每年从收益中定额偿还政府补助贷款，勘查失败，则免除政府补助贷款。日本曾对国内矿产勘查提供勘查三阶段补贴，随着勘查工作程度的提高，勘查风险下降，政府对矿产勘查财政补贴的比例也逐渐下降。
2.海外矿产勘查的政府财政补贴
一些矿产资源缺乏的工业化国家，例如日本、韩国、法国等，对于本国公司在海外开展矿产勘查，给予一定的财政补贴。也有的国家使用政府援外预算，让本国公司在海外开展矿产勘查，旨在提高本国公司在全球矿业中的竞争能力和所占矿产资源权益比例。
韩国矿业振兴公社是韩国的国有企业，其宗旨的重点是推动海外矿产资源的勘查开发，最终达到推动韩国经济发展的目的。韩国政府每年给予韩国矿业振兴公社500亿韩元(约4000万美元)的财政补贴，用于海外寻求矿产勘查开发项目和前期的风险勘查。韩国矿业振兴公社在中国和有色地勘总局、陕西省地质矿产勘查开发局等合作，开展了有色金属、煤的勘查。若勘查取得进展，预可行性研究表明有开发可能，韩国矿业振兴公社就向国内企业介绍该项目，经商业工业能源部资源政策局批准，利用海外矿产开发基金贷款开发。韩国矿业振兴公社在项目中占有一定比例的权益。其现已在澳大利亚 Togara North、Wyang、Springvale 煤矿，加拿大 Knife Lake铜矿，菲律宾Diadipio铜矿等项目勘查开发中取得成功。
3.对找矿人的政府财政补贴
找矿人在加拿大、澳大利亚等国，以及拉丁美洲、非洲南部等地区，仍是矿产勘查市场主体之一。找矿人的找矿理念、野外经验、适用技术，以及高度灵活机动的野外作业，适应草根勘查阶段的特点，使他们在商业性矿产勘查市场中仍占有一席之地。但找矿人资金短缺，承受风险的能力弱。有的政府就对找矿人的勘查活动实行财政补贴。例如加拿大纽芬兰省的找矿人补助计划(PAP)，过去也向没有现金收入的初级勘查公司提供财政补贴。已取得探矿权的找矿人，补贴额为5 000加元。对于开展钻探的勘查项目，补贴额可达有形支出成本的50%，每个项目最大的补贴额为8万加元。有时，选冶试验也能获得财政补贴。
4.我国商业性矿产勘查的政府财政补贴
在我国的经济活动领域中，矿产勘查是最后退出计划经济的行业之一。矿产勘查行业改革开放双滞后，商业性矿产勘查市场不规范、不发育。当前，我国处于工业化的中期，矿产资源消耗量增长较快，部分重要矿产供求缺口不断扩大，矿产资源保障程度下降。鉴于以上国情，为缓解矿产资源的瓶颈约束，在矿产勘查业内利益集团长期的呼吁和要求下，政府采取的若干重要举措之一，就是提供多种形式的商业性矿产勘查政府财政补贴。
当前我国为支持商业性矿产勘查，提供的带有财政补贴性质的专项种类很多，主要有：国家地质勘查基金项目、地方地质勘查基金项目、中央矿产资源补偿费矿产勘查项目、地方矿产资源补偿费矿产勘查项目、财政部国内矿产资源风险勘查项目、财政部国外矿产资源风险勘查项目、危机矿山找矿项目、重点找矿项目等。有些带有财政补贴性质的专项基金正在合并，截至2006年，这些专项的费用占到矿产勘查投入的1/3左右。笔者认为，政府对商业性矿产勘查的财政补贴，在我国矿产勘查走向市场的进程中，是一个过渡性的措施，如何用好这笔纳税人的钱，对我国矿产勘查发展未来的影响和作用，还有待实践和时间的检验。
三、矿产勘查用地制度
应当保障尽可能多的土地供矿产勘查使用。要认识到矿产勘查只是一种暂时性、共存性和对土地扰动不大的用地活动。制定清晰的矿产勘查用地准入政策。对于禁止或限制设立探矿权的土地，要明确界定，便于查询。建立便于操作的矿产勘查土地的准入程序、公平合理的矿产勘查用地的赔偿计算方法和与土地使用权人的协调机制。
四、鼓励股票市场融资
加拿大是全球为初级勘查公司风险矿产勘查融资的第一大国。在税收政策上就实行一项鼓励股票市场融资的政策——全部通过股票制度(Flow-through Share)。全部通过股票制度，就是矿产勘查投资的个人投资者，即购买上市初级勘查公司全部通过股票的个人，可以从个人收入中，全额扣除矿产勘查的投资，扣除部分不再交个人所得税。为了进一步鼓励勘查，1983年以后，购买股票的个人可以申请133.3%的扣除，是超额扣除。全部通过股票制度的实质是，上市初级勘查公司同意放弃部分勘查支出纳税抵扣的权利，变成购买全部通过股票的纳税人的支出。全部通过股票制度鼓励购买上市初级勘查公司的股票，将分散的个人资金投向高风险的矿产勘查。政府以税收制度的调整，支持商业性矿产勘查。
五、资源耗竭补贴
资源耗竭补贴(Depletion Allowance)制度的涵义是，矿山企业在每个纳税年度中，可以从净利润中留下一部分，用于该矿山周边和深部的勘查，支持矿山的持续生产。资源耗竭补贴有两类补贴方式，一是成本补贴，即每开采一吨矿石确定一个补贴额，按生产矿石的数量补贴。另一是定比补贴，即按矿山净利润的一个固定比例，提取资源耗竭补贴。资源耗竭补贴制度实质上是一种税收优惠政策，减少了矿山企业的所得税。和我国危机矿山找矿项目在形式上有一些类似，不同之处在于，危机矿山找矿项目资金是通过资源补偿费统收统支，而资源耗竭补贴则是由矿山自提自用。加拿大、澳大利亚、美国、印度尼西亚、马来西亚、津巴布韦等矿业国家，均实行资源耗竭补贴制度。

5. 地质勘查行业管理相关政策法规

一、地质勘查行业管理职能确立的主要法律依据
1.国土资源部“三定”方案的有关规定
国务院办公厅《关于印发国土资源部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔1998〕47号）第8条规定：“依法实施地质勘查行业管理，审查确定地质勘查单位的资格，管理地勘成果。”
2.其他有关规定
国务院办公厅关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知（国办发〔2003〕76号）明确规定：“国土资源部要继续加强对地质勘查行业的综合管理职能，会同有关部门制订有关政策、法规，健全完善商业性地质工作的市场环境。”
二、地质勘查行业管理职能履行的主要政策法规
1.《国务院关于加强地质工作的决定》（国发〔2006〕4号）
《国务院关于加强地质工作的决定》第22条强调要“做好地质勘查行业管理工作”，国务院和省级国土资源管理部门要认真履行地质勘查行业管理职能。组织制定地质勘查政策措施，引导各类地质勘查企业健康发展，指导国有地质勘查单位改革和发展。完善地质勘查技术规范、行业标准，建立健全地质勘查单位资质管理制度，依法规范行业准入。建立统一的地质勘查行业统计制度，及时提供信息服务。规范和发展行业协会，发挥好行业自律、中介服务等作用。有关部门和单位要积极配合国土资源管理部门做好行业管理工作。
2.国土资源部《关于加强地质勘查行业管理的通知》（国土资发〔2006〕288号）
为了贯彻落实《国务院关于加强地质工作的决定》（国发〔2006〕4号），切实加强地质勘查行业管理，促进地质勘查工作健康、有序、协调发展，国土资源部颁布了《关于加强地质勘查行业管理的通知》。主要包括三方面内容：一是对加强地质勘查行业管理提出了总体要求；二是明确了地质勘查行业管理的重点任务；三是对做好当前地质勘查行业管理工作提出了具体要求。
3.地勘单位资质管理有关政策法规
制定了《地质勘查资质注册登记办法》（国土资发〔2003〕218号），明确规定在中华人民共和国领域及管辖的其他海域从事地质勘查工作，应依照本办法进行注册登记，取得地质勘查资质证书。地质勘查资质根据地质勘查专业性质分类，按照地质勘查能力水平要求注册登记。国土资源部和省、自治区、直辖市人民政府国土资源行政主管部门是地质勘查资质的注册登记机关。国务院拟研究出台地质勘查资质管理条例，进一步加强地质勘查单位的资质管理。
4.地质勘查管理体制改革相关政策法规
国务院及有关部门先后出台了一系列关于地质勘查体制改革的相关政策法规。包括：《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》（国办发〔1999〕37号）、《国务院关于调整中央所属有色金属企事业单位管理体制有关问题的通知》（国办发〔2000〕17号）、《国务院办公厅关于转发国家经贸委管理的国家局所属地质勘查单位管理体制改革实施方案的通知》（国办发〔2000〕2号）、《国务院办公厅关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知，（国办发〔2003〕76号）等文件，明确了地质勘查体制改革目标任务、政策措施等，成为地质勘查行业管理工作的重要依据。

6. 矿山生产性勘探有关规定

承担生产勘探的勘查单位，不得将探矿工程再转包他人;不得在探矿过程中进行任何采矿活动。法律依据：《中华人民共和国刑法》第三百四十三条违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿，或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。违反矿产资源法的规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。

7. 主要省份矿产勘查资金投入

勘查资金投入排名前10位的省（区）依次是：内蒙古、新疆、云南、河南、陕西、辽宁、甘肃、山东、山西、四川（图4）。

图4 2009年排名前10位省份矿产勘查资金投入情况（单位：万元）

8. 主要省份矿产勘查资金投入

矿产勘查资金投入排名前10位的省（区）（表1）依次是：内蒙古、山西、河北、贵州、安徽、山东、云南、河南、新疆、福建。
表1 2006年排名前10位省份矿产勘查资金投入情况